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國務院官員談城鎮化讓農民帶著集體資產進城
就十八屆三中全會提出的"賦予農民更多財產權利"，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶接受記者專訪時說，中國是在集體所有制、城鄉二元體制、房價上漲的基礎上啟動城鎮化的，所以面臨農民工如何退出鄉村、農民工市民化的成本如何消化、農民工進城如何安居等一系列"中國難題"。
習近平總書記在關於《決定》的說明中指出，賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。
"農民進城是現代化的必由之路。《決定》提出的措施，既是維護農民權益讓農民平等參與現代化進程的重要保障，也是為順應農民退鄉進城大趨勢采取的重要舉措。"葉興慶說。他曾任國務院研究室農村司巡視員，參加過自2003年以來的歷次中央1號文件的起草組工作，為國傢決策提供瞭大量的調研材料和政策建議。
"帶著集體資產進城"
《21世紀》：在推進城鎮化的過程中，不少地方把放棄土地承包經營權和宅基地使用權作為農民進城落戶的先決條件，對此你怎麼看？
葉興慶：我國農村土地實行集體所有，集體成員具有獲得土地承包經營權和宅基地使用權的平等權利。現行法律已經建立瞭明確的農民進入集體組織的機制，但缺乏農民退出集體組織的機制，對退出集體組織的成員的相關權益保護不夠。在研究確定集體組織退出機制的時候，必須考慮周全，既要確保現有承包關系保持穩定並長久不變，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，也要鼓勵農民遷出農村，不讓遷出戶口的人吃虧，防止一些地方前些年出現的"非轉農"等逆城市化的現象重現，所以應對集體所有制的成員權屬性進行重新解釋，成員權主要體現在初始分配環節，即在分配土地承包經營權和宅基地使用權時可以強調成員權，但已經獲得的權利不應再與成員資格掛鉤，可以"地隨人走"。因此，應當允許遷出農村的農民繼續保留土地承包經營權和宅基地使用權，以及對其他集體資產的權利，而不是"凈身出村"。
有人認為，農民進城落戶享受城鎮社會保障，不應保留其在農村的土地承包經營權和宅基地使用權。但我認為，對進城農民而言，保留這兩項權利十分必要。作為城鎮的新居民，剛剛從農村遷來的這部分人，參加城鎮社會保障特別是養老保險的時間較短，個人賬戶積累較少，今後能夠享受到的保障水平低於城鎮老居民；農民全傢進城，涉及就業、住房、上學等很多問題，而其工資水平又低於城鎮老居民，保留這兩項權利可以增加他們部分財產性收入；在城鎮紮根下來需要一兩代人的努力，允許他們保留在農村的部分財產權利有利於社會穩定。
總之，我們應該吸取一些國傢工業化過程中大量農民失去土地和傢園成為無產者湧入城市的教訓，盡可能使農民作為有產者進城，走出一條中國特色的農民進城道路。
《21世紀》：有些農民在進城落戶之後，有轉讓土地承包經營權和宅基地使用權的意願，對此怎麼處理？
葉興慶：對這部分進城落戶時間較長、已經在城鎮站穩腳跟的農民，有轉讓土地承包經營權和宅基地使用權的意願，要進行引導，使之有利於農業規模經營、節約農村建設用地，但要堅持依法、自願和有償的原則。對土地承包經營權，應由進城落戶農民通過出租、轉讓等形式進行流轉，流轉價格由市場決定，流轉收益歸進城落戶農民。對宅基地使用權，鑒於進城落戶農民已在城鎮有穩定住所，可以實行比一般農戶更靈活的轉讓政策，適當放寬受讓對象的范圍，提高轉讓市場的競爭性，從而形成合理的轉讓價格。比如可以借鑒上海的經驗，對退出宅基地的農民按照原占地面積發放"地票"，允許他們在城鎮購買商品房時以地票頂抵房款中的土地出讓金。對已經在城市購買商品住房的農民，也可以允許他們將退出宅基地時換取的"地票"轉讓給他人，或由土地儲備中心收購。
《21世紀》：在集體經濟發達的地方，除土地承包經營權和宅基地使用權之外，還存在對組、村、鎮三級其他集體資產的共有權，對"退鄉進城者"的這部分資產應該如何處理？
葉興慶：在傳統的集體所有制下，集體資產是典型的共同共有資產，具有社區封閉性，非集體經濟組織成員不能進入，退出集體經濟組織者也不能帶走其應享有的資產權利。在人口遷入和遷出越來越頻繁、各地農村經濟水平差距擴大的新形勢下，這種產權制度安排下潛在的矛盾逐步顯現：集體經濟發達的地方，外嫁女不願遷出，嫁入者難以落戶；起初的農轉非者現在要求非轉農，已經融入城市者不願遷走戶口，出現逆城市化的現象；外來務工人員加入發達地區集體經濟組織比加入城市戶籍還難，不利於提高這些地區的人口素質；集體經濟組織成員與農村社區常住人口的重合度降低，不利於提高農村社區治理效率。
因此，要明確界定鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織、村委會與村集體經濟組織的關系，不能由村委會代替集體經濟組織，涉及集體經濟組織成員的重大事項，比如集體資產的處置方案，應當經集體經濟組織成員討論決定。對建制隊、村、鎮中的集體資產，可以考慮采用股份制的方式，將集體凈資產量化到每一個具有資格的集體經濟組織成員，實現"農民變股東、資產變股權"，實現從"共同共有"到"按份共有"的轉變。農民獲得的集體資產股權，不僅應有占有、收益的權能，而且應有處分的權能，也就是可以抵押、擔保、轉讓、繼承。
總的分配原則是讓農民能夠帶著集體資產進城，持有集體資產股權者一樣可以成為完全意義上的市民；遷出戶嘉義市房屋二貸籍的股份持有者可以持續持有，也可以轉讓；股權轉讓的對象可以適當放寬，在本集體成員內部享有優先權的前提下，可以對外來務工人員、與本集體經濟組織有業務往來的人員或者法人轉讓；條件具備時，可以通過增資擴股，吸收外部人員或者法人入股，打破集體經濟組織的社區封閉性，建立更加開放的準入機制。
《21世紀》：農民在進入城鎮的過程中，要促進農民工市民化，還必須解決其成本消化的難題。你對此有何建議？
葉興慶：農民工作為公民，他們有平等獲得公共服務的公民權利，同時作為納稅人和財富創造者，城市政府有義務為他們提供公共服務。既要看到農民工市民化可能產生的社會成本，更要看到由此產生的綜合收益。我們不僅要樹立這樣的觀點，還必須采取如下三條切實有效的措施。
首先，從制度上縮小城鄉基本公共服務的差距。這是消除人口遷移產生的社會成本的治本之策。城鄉之間的公共服務，無論是在制度設計還是保障水平上，都存在明顯差距，不少方面帶有明顯的二元體制烙印，在城市實行一套辦法，在農村實行另一套辦法。如醫療保險，城市是職工醫療保險、居民醫療保險，農村是合作醫療保險，實際上農村醫療保險已經失去瞭合作制的基本屬性，成為政府主導的一種社會保險。所以應該盡可能地在城鄉實行相同的公共產品供給制度，即使暫時做不到，也應該為未來的轉移接續和城鄉並軌預留接口。
其次，從財力和機構編制上增強輸入地的公共服務能力。即便城鄉基本公共服務實現瞭均等化，從農村向城市的人口遷移不會產生額外的社會成本，但在現行的財政和事權劃分體制下，還存在成本轉移的問題，輸入地政府還是要承擔公共服務成本。進城農民比較多的地方，本來是經濟比較發達、地方財力比較好的地方，承受力強。但完全由輸入地承擔，不利於加快農民工市民化的步伐。就輸入地而言，在制定城市公用設施發展規劃、安排重大民生工程時，應自覺將外來人口納入覆蓋范圍；就上級政府而言，衡量輸入地人均財力時，應將全部常住人口作為基數，並充分考慮公共服務成本較高的因素；農地變建地任何問題免費諮詢台中七期重劃區缺錢急用哪裡借錢借鑒中央財政對輸入地解決農民工隨遷子女接受義務教育的獎勵辦法，建立與實際覆蓋人口相匹配的公共財政轉移支付制度，也就是建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，調動輸入地接納外來人口的積極性。同時，應從實際出發，重新核定人口輸入地社會管理部門的機構人員編制，並適當擴大其經濟社會事務的管理權限。
再者，根據成本消化能力，逐步剝離附著在城鎮戶籍上的各種公共服務獲取資格。目前各地實行的一些做法，比如上海和廣州等地的積分制，一些大中城市的藍印戶口和居住證制度，這些制度都隻是不得已而為之的過渡性辦法。人口的自由遷徙，是社會公平正義的內在要求。隻有把附著在戶籍上的各種公共服務獲取資格剝離出去，才能實現人口的自由遷徙。為此，一要堅決停止賦予城鎮戶籍任何新的社會福利，做到今後出臺有關就業、義務教育和技能培訓等政策措施，不與戶口性質掛鉤，即使出臺其他政策也盡量不要與戶籍掛鉤；二是對目前仍與戶口性質掛鉤的政策進行一次徹底清理，從易到難，排出順序和時間表，逐項列出剝離方案，最終還原戶籍的人口登記功能。
新聞來源http://dl.house.sina.com.cn/news/2014-01-13/10272576502.shtml
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